Juristfirman Vide har biträtt Nätverket Fristående resursskolor med skoljuridisk expertis i samband med remissvar på delbetänkandet En annan möjlighet till särskilt stöd – Reglering av kommunala resursskolor (SOU 2020:42).
Delbetänkandet är ett resultat av den överenskommelse som regeringen slöt med Centern och Liberalerna, det så kallade Januariavtalet. Uppdraget i januariavtalet var bl.a. att kartlägga och analysera i vilken utsträckning dagens resursskolor möter de behov som finns samt redovisa åtgärder som kan stärka resursskolorna och lämna nödvändiga och för eleven rättssäkra författningsförslag som stärker och förenklar arbetet med stödinsatser kopplade till elevens grupptillhörighet. Vidare var uppdraget att analysera eventuella gränsdragningsproblem mellan placering i särskild undervisningsgrupp och placering i resursskola avseende bland annat förhållandet till bestämmelserna om placering i skolenhet och ansvarig rektor.
Nätverket Fristående resursskolor – 45 skolor och över 1700 elever
Nätverket Fristående resursskolor är en grupp med fristående huvudmän som tillsammans driver 45 skolor för elever i behov av särskilt stöd. Över 1 700 elever går i deras skolor. I nätverket ingår Aprendere Skolor AB, Attendo Samsa AB, DiStans Strateg Sweden AB, Helleborusskolorna, Humana, Impius, Ingridskolan AB, Magelungen Utvecklings AB, Nytida, Sofiaängen AB, Stiftelsen Mikaelgården, Utvecklingspedagogik Sverige AB, Viljan Friskola AB samt Vintertullskolan i Stockholm AB.
Vilka tillhör resursskolans målgrupp?
Resursskolan riktar sig till elever som har ett stort behov av så kallat särskilt stöd. Många elever har någon form av neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, som t.ex autism och/eller ADHD och ADD. En del elever kan ha svår psykisk ohälsa och även ha svåra fysiska sjukdomar. Gemensamt för alla elever som går i en resursskola är att de behöver ett mindre skolsammanhang kontinuerligt över tid. Eleverna behöver kunna förvänta sig att relevanta stödåtgärder finns att tillgå. Elevernas behov kan variera mellan olika ämnen och över dagen. Målet ska så klart vara att eleverna ska uppnå en högre grad av självständighet och få möjlighet att klara av sin skolgång. Eleverna har ofta haft en mycket svår och komplicerad skolgång bakom sig innan de kommer till resursskolan. Det kan också vara fråga om elever som har ett omfattande behov av stöd för sin extra känslighet avseende miljö, andra människor, kravanpassning, flexibilitet och arbetssätt. Många elever har haft problematisk skolfrånvaro.
Idag bedrivs resursskola av ett fåtal kommuner. Flera kommuner har en lösning med centrala särskilda undervisningsgrupper, men där eleven fortfarande har sin skolplacering i en ordinarie skola. Betydligt fler fristående huvudmän än kommunala bedriver resursskola, ändå har inte utredningen undersökt förutsättningarna för de fristående resursskolorna och deras elever. Utredningens kartläggning omfattar t.ex. bara resursskolor i elva kommuner.
Utredningen saknar tydligt elevperspektiv
I utredningen föreslås att det ska bli möjligt för kommunerna att driva resursskola – ett i grunden bra förslag (och en naturlig följd av HFD:s dom i mål nr 3086-16) – men, när man granskar utredningens förslag på djupet så ser man snart att utredningen inte ansträngt sig för att skapa långsiktiga och hållbara lösningar som sätter målgruppens behov i centrum. Utredningen har inte omhändertagit sitt uppdrag och det saknas genomtänkta och skarpa förslag.
Det är i allra högsta grad rimligt att reglerna, så långt det är möjligt, ser likadana för både de fristående och kommunala resursskolorna. Utredningens förslag omfattar dock bara den kommunala resursskolan.
Utredningen stannar också vid att resursskola bara ska omfatta grundskola och grundsärskola. Elevens behov kan dock ibland ha visat sig tydligt redan i förskolan. Ofta har sjukvården på olika sätt kopplats in och en del barn har redan fått diagnos. Det råder konsensus idag om vikten av tidiga insatser. Det finns alltså skäl att införa resursskola även i förskoleklassen. Elever som tillhör målgruppen har ofta fortfarande ett stort behov av särskilt stöd när de lämnar grundskolan och går vidare till gymnasiet. Elever i gymnasieresursskola behöver mycket stöd, också med så grundläggande saker som sin ADL. En del elever hamnar i introduktionsprogram eller olika program med specialpedagogiskt stöd. Många elever kan dock med rätt stöd och hjälp klara av ett nationellt gymnasieprogram och gå vidare till egen försörjning. Resursskolan bör därför också omfatta förskoleklass, gymnasieskola och gymnasiesärskola.
Skollagen har lagt ett stort ansvar på rektorn, och därför är det också rektorn som ska vara den som beslutar om eleven, efter en noggrann utredning av skolans elevhälsa, tillhör målgruppen och kan få en plats på skolan. Utredningens förslag är att beslutet inte ska gå att överklaga. Nätverket menar dock att det är viktigt att elevens vårdnadshavare har möjlighet att överklaga ett negativt beslut.
Ett av de mest uppseendeväckande förslagen i utredningen går ut på att på att kommunen ska kunna flytta eleven i princip när som helst från resursskolan till en ordinarie skola. Genom förslagets utformning blir det ingen skillnad mellan en central särskild undervisningsgrupp och en kommunal resursskola. Alla elever har behov av förutsebarhet och kontinuitet och i synnerhet de här eleverna. Det är inte rimligt att kommunen vid t.ex. besparingar, ska kunna besluta om att flytta eleven från resursskolan. Eleven och vårdnadshavaren måste självklart kunna lita på att eleven kan fullfölja sin utbildning i resursskolan. Många av eleverna kommer högst sannolikt alltid ha ett stort behov av stöd, även om målet är att eleven ska bli så självständig som möjligt. Utredningens förslag är helt orimligt utifrån ett elevperspektiv.
I utredningen konstateras explicit (s.115) att den lagstiftning som föreslås bör hållas så öppen och allmän som möjligt för att inte riskera att hindra eller i onödan försvåra för befintlig och inarbetad verksamhet. Fokus har alltså legat på att skapa regler som möjliggör för kommunerna att behålla sina nuvarande lösningar. Det är inte rimligt, om det sker på bekostnad av elevernas rättigheter.
Situationen för de fristående resursskolorna är akut – skarpa åtgärder krävs
Utredningen konstaterar att det finns stora problem med tillämpningen av regelverket för tilläggsbelopp i kommunerna, men trots det ger man inte några skarpa förslag på lösningar. Situationen för de fristående resursskolorna är akut och görs inget snart kommer vi att få se resursskolor som tvingas lägga ner sin verksamhet eller gå i konkurs.
Inför möjlighet till överenskommelser mellan elevens hemkommun och den fristående resursskolan
I remissvaret föreslår Nätverket Fristående resursskolor att ett system med överenskommelser om tilläggsbeloppen måste införas mellan elevernas hemkommun och den fristående resursskolan. Resursskolan ska enligt Nätverkets förslag inte tvingas anta eller fortsätta ge utbildning till eleven om inte en överenskommelse nåtts. Det kan tänkas att det på lång sikt kan finnas bättre lösningar, och därför krävs det mer utredning av frågan. Men under tiden, tills dess man kommit fram till ett långsiktigt hållbart system som garanterar de fristående resursskolornas överlevnad samtidigt som lagstiftningen kompletteras med regler som garanterar den här, mycket utsatta, elevgruppens rätt till utbildning, så är det här det bästa lösningen. Lösningen med överenskommelser har redan föreslagits i den s.k. Skolkostnadsutredningen 2016. Om den fristående resursskolan och elevens hemkommun inte kan komma överens, och skolan trots detta kan ta emot eleven, ska man kunna falla tillbaka till dagens regler om tilläggsbelopp. Men regelverket om tilläggsbelopp måste fungera och det gör det inte idag.
Komplettera med ökat statligt ansvarstagande och förändringar i lagstiftningen
Nätverket föreslår att staten går in och tar ett ökat ansvar för resursskolorna under en övergångsperiod, t.ex. i form av riktade statsbidrag.
Därutöver måste det införas förtydliganden i skolförordningen och gymnasieförordningen. Nätverkets erfarenhet är att kommunerna brister i såväl den formella hanteringen av tilläggsbeloppsansökningar som tillämpningen av den materiella rätten.
Idag har t.ex. många kommuner regler som säger att ansökan om tilläggsbelopp ska vara inne i maj eller juni för att tilläggsbelopp ska kunna beviljas från juli. Det innebär att skolorna tvingas ansöka om tilläggsbelopp i vissa fall innan de fått chans att observera och bedöma elevernas behov i den egna verksamheten. Det måste därför bli möjligt att ansöka om tilläggsbelopp retroaktivt.
Bristen på ordentliga beslutsmotiveringar är också ett stort problem. Under 2020 har vi sett ett stort antal mål om tilläggsbelopp återförvisas från förvaltningsrätten till kommunerna. Nya beslut måste fattas av kommunerna, vilket tar tid. (Flera av våra klienter väntar fortfarande på beslut från kommunerna om tilläggsbelopp från 1 juli, trots att de ansökte i maj. Idag är det den 2 december.) Om skolan har behov av tilläggsbelopp för att tillgodose alla elevers behov av t.ex. egen resurs så innebär det att skolan måste ligga ute med stora lönekostnader, ibland flera miljoner. Det innebär en betydande ekonomisk osäkerhet och stressfaktor.
Många kommuner har infört egna riktlinjer om tilläggsbelopp, som många gånger står i strid med praxis. Vissa kommuner och i vissa fall även förvaltningsdomstolar har, helt felaktigt, börjat ställa krav på att den fristående resursskolan ska kunna visa ”oberoende” medicinsk bevisning för att tilläggsbelopp ska kunna beviljas. Elevhälsans professionella bedömningar har tappat i betydelse, trots att 3 kap. skollagen tydligt pekar ut att det är elevhälsan som ska utreda och bedöma elevens behov av särskilt stöd. Många elever är inte aktuella hos sjukvården efter avslutad utredning. Det är inte sjukvårdens uppdrag att göra pedagogiska bedömningar om vad eleven behöver i skolmiljön. Det är inte heller rimligt att en redan ansträngd sjukvård ska behöva ta emot barn och ungdomar bara för att ställa ut intyg. I dagsläget är det på många håll i landet en väntetid på flera år för neuropsykiatrisk utredning hos t.ex. barn- och ungdomspsykiatrin.
Stor brist på förståelse för målgruppen
Man ska komma ihåg att resursskolan ofta inte är förstahandsvalet för vårdnadshavarna. Eleven har ofta först gått i en ordinarie skola, misslyckats, drabbats av psykisk ohälsa och problematisk skolfrånvaro. För vissa grupper av elever, t.ex. elever i särskolan, tycks det finnas en större förståelse för att de har ett mer omfattande behov av stöd i skolan och att deras utbildning därför kräver mer resurser och således kostar mer. Men för andra elevgrupper saknas den här förståelsen. Bristen på förståelse finns inte bara i kommunerna och förvaltningsdomstolarna, vi ser den även i utredningen.
Läs Nätverket Fristående resursskolors remissvar i sin helhet genom att följa länken: Remissvar på SOU 2020:42 Nätverket Fristående resursskolor
Jennie Elfström, jur.kand och skoljurist